党中央、国务院高度重视生态保护补偿制度建设，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性工作，推动生态文明建设从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。生态?；げ钩プ魑拿髦贫鹊闹匾槌刹糠?，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是落实生态?；とㄔ?、调动各方参与生态?；せ缘闹匾贫茸ナ帧＝?，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）出台，这是我国首部专门针对生态?；げ钩サ姆?，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，将为生态文明建设提供更强更有力支撑，为美丽中国新画卷筑牢绿色底色夯实重要制度保障。
一、《条例》是深化生态文明体制改革的里程碑
（一）生态保护补偿法制化是生态文明治理能力提升的标志
我国生态?；げ钩ブ贫茸钤缈勺匪莸?998年，以退耕还林还草等重点生态工程启动实施为标志拉开了我国生态保护补偿的帷幕。相关基础研究、政策设计、立法工作也相继开展，2006年中国环境与发展国际合作委员会启动了全国首个关于“生态补偿机制与政策研究”课题。2016年出台首份《关于健全生态保护补偿机制的意见》。历经20多年的不懈努力，中国已经建成了世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态?；げ钩セ疲迪至巳们嗌接小凹邸?、绿水含“金”，生态保护主体的获得感不断增强，实实在在地落实了生态?；とㄔ?，有效地调动了各方参与生态?；せ裕拿鹘ㄉ韬突婢兔览鲋泄ㄉ栊禄砉毕琢颂乇鹬匾闹贫攘α俊Ｄ壳埃磕旯也普钩プ式鸸婺Ｒ丫锏?000亿元的水平，全国重要生态系统和生态功能重要区域的?；に匠中嵘话胱笥业纳趾筒菰扇氩钩シ段?，三分之一的县域得到了重点生态功能区转移支付，21个省份签订了跨省流域横向生态?；げ钩バ?，涉及20个跨省流域（河段）。
（二）生态?；げ钩シㄖ苹兄谖榷ㄉ；ぶ魈逶て?/span>
我国地域辽阔，境内既有青藏高原、东北森林、三江源等对维护国家生态安全具有重要意义的生态功能区域，又有黄河、长江、珠江、海河等串联市域、县域乃至省域的区际利益的流域生态系统。为满足我国生态产品供给和需求关系多样的现实条件，建立起切实有效的补偿机制，有关部门陆续出台了一系列生态保护补偿的政策文件，不断加大投入力度，取得了很多突破性的进展。各地严格落实国家生态?；げ钩フ撸荼镜厥导驶剿鞔葱律；げ钩ナ导Ｊ?，在空前的政策护航下，我国逐渐形成了财政纵向补偿、地区间补偿和市场机制补偿的主要模式，有效提升了生态保护整体效益。《条例》在现有制度格局的基础上，将经过实践验证、行之有效的制度上升到行政法规层面予以固化并提升，是稳定生态?；ぶ魈逶て诘闹匾俅耄；げ钩ナ导ぷ魈峁┝朔梢谰莺途贾敢?。
（三）生态?；げ钩シㄖ苹兄诩涌焱平绱迳裥?/span>
乡村生态振兴是全面推进乡村振兴的重要任务和关键发力点。我国生态保护补偿工作一直坚持以农牧民群众为主体，通过现金补助、公益岗位、产业帮扶等多种激励手段，引导农牧民更好履行生态保护职责，为确保脱贫攻坚取得决定性胜利发挥了重要作用，也为实施乡村振兴战略奠定了坚实的生态环境基础。据统计，全国有超过2亿农牧民享受了补偿政策，特别是在西藏、青海等地区，生态?；げ钩プ式鹪谂┠撩衲昃渴杖胫兴嫉谋壤叽?0%。以2019年我国启动的生态综合补偿试点为例，试点期间，当地依托生态优势和资源禀赋，大力发展生态特色产业，有效带动地方和社会资金近30亿元，新增2万多个就业岗位，在促进当地生态环境?；?、增强区域发展能力、带动群众增收致富等方面发挥了重要作用。通过《条例》稳定固化长效补偿机制，有利于进一步提升生态?；ぶ魈宓幕竦酶泻托腋８?，有助于全面促进乡村生态振兴，让美丽乡村成为现代化强国的标志、美丽中国的底色。
（四）生态?；げ钩シㄖ苹兄谄平馐凳┲械哪训愣碌?/span>
虽然我国已经形成了符合中国国情、具有中国特色的生态?；げ钩ブ贫忍逑?，但由于生态?；げ钩ド婕懊婀?、利益交织，实施难度较大，还存在不少矛盾和问题需要解决。首先，各方关于生态保护补偿内涵和界定尚未达成一致意见，亟需系统化、规范化的生态保护补偿制度顶层设计；其次，补偿双方对生态保护补偿的理解和诉求存在较大差异，跨行政区域的合作难题亟待破解；还有，生态保护补偿方式较为单一，多元化的补偿方式仍处于起步阶段?！短趵反硬钩ブ魈濉⒉钩ザ韵蟆⒉钩シ绞降确矫媲逦缍松；げ钩サ母拍?，通过明确各级政府的权责有助于生态保护地区与生态受益地区真正建立起利益联结机制，发挥市场机制作用，激发全社会参与生态?；さ幕裕行Р钩涑中黾拥纳；ぷ式鹦枨?。
（五）生态保护补偿法制化彰显我国推进生态保护的坚定决心
我国有20余部法律法规对生态保护补偿作出了规定，相对“碎片化”地体现了生态保护补偿的理念，《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）明确提出国家建立、健全生态?；げ钩ブ贫龋吨谢嗣窆埠凸址ā贰吨谢嗣窆埠凸菰ā贰吨谢嗣窆埠凸Ｑ蠡肪潮；しā贰吨谢嗣窆埠凸廴痉乐畏ā贰吨谢嗣窆埠凸帘３址ā贰吨谢嗣窆埠凸そ；しā贰吨谢嗣窆埠凸坪颖；しā返茸欧ǘ陨帧⒉菰⒑Ｑ?、水环境、水流等领域生态保护补偿提出了明确要求，但是条款规定相对原则，并且大多是围绕某一种生态要素或为实现某一种生态环境?；つ勘晟杓?，没有统一的概念和主体?！短趵范砸延邢喙胤煞ü娼辛苏虾陀呕贫；げ钩チ⒎ù恿康街实娜嫣嵘馐鞘澜缡撞孔耪攵陨；げ钩サ牧⒎?，也是独一无二的中国实践。
二、《条例》的核心要义及其主要制度创新
《条例》立足当前实际，既保持了现有政策制度的连续性、稳定性，又体现了创新性。
（一）确定了“1+N”的国家财政纵向补偿格局
《条例》充分吸收当前国家纵向生态保护补偿实践经验，确定了“1+N”的国家财政补偿格局，“1”是指生态功能重要区域，包括依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域，“N”是指各类重要生态环境要素，包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素?！短趵范灾匾肪骋氐牟钩ツ谌葑鞒龉娑?，明确补偿标准需要考虑地区经济发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素，对重点生态功能区、自然保护地等重要区域的补偿作出制度安排，根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等要素对重点生态功能区实施差异化补偿，根据自然?；さ乩嘈?、级别、规模和管护成效等合理确定自然保护地转移支付规模，并明确生态?；げ钩プ式鹂梢酝吵锸褂靡蕴岣卟钩フ逍б妗Ｍü蹩榻岷系姆绞郊忍逑至硕宰匀蛔试慈ɡ吮；せ疃牟钩?，也形成了对地方持续做好生态?；すぷ鞯募だ啤?/span>
（二）明确了横向生态保护补偿的内涵范畴和权责划分
《条例》首次提出地区间补偿的概念，作为横向生态?；げ钩サ摹吧栋妗?，充分体现其平衡生态受益地区与生态?；さ厍淅婀叵担贫缜蚬步ü仓喂蚕淼哪诤妥饔?。流域横向生态保护补偿是起步最早、最常见的地区间补偿，近年来，补偿模式不断优化调整，跨界断面水环境质量稳中有升，流域上下游协同治理能力明显提高，以生态补偿助推上游地区产业绿色转型初见成效。《条例》结合各地横向生态保护补偿机制试点成果，进一步明确地区间补偿机制建设的关键环节。一是再次强调中央和地方事权财权合理划分，地方是开展地区间生态保护补偿的主体，包括中央在内的上级人民政府通过组织协调、资金支持、政策倾斜等方式鼓励和引导地区间补偿机制建设。二是进一步拓展延伸了地区间生态保护补偿的内涵，在明确江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域可开展地区间生态?；げ钩ブ?，把重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区、重大引调水工程水源地以及沿线?；で材扇氲厍渖；げ钩シ冻?，同时允许地区间协议建立其他补偿机制，以多种途径推动受益地区与生态?；さ厍夹曰ザ?。三是结合已有的地区间生态?；げ钩セ平ㄉ枋导?，细化了补偿机制建设的主体、补偿协议签订的主要内容和考虑因素、资金管理、组织实施、争议解决、续签事项等关键问题，为地区间生态?；げ钩セ平ㄉ璧娜ɡ逦窆叵岛途咛迨凳┏绦蛲平峁┝巳非械姆梢谰荨?/span>
（三）指明了生态保护补偿资金开源的市场化路径
《条例》指出，遵循市场规律，坚持生态有价原则，明确了政府搭建平台、各方主体参与的中国特色市场化补偿路径，主要包括资源环境权益交易、生态产业发展以及市场化运作的生态?；げ钩セ鸬?。碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等资源环境权益交易是对发展机会和相应的生态产品及服务的补偿，由各市场主体以实际使用或排放额同初始配额之间的差额余缺为标的，对碳排放权、排污权、用水权等重要资源环境要素开展市场化交易，引导生态受益者对生态?；ふ卟钩?。鼓励支持生态保护与产业发展有机融合，推动生态优势转化为产业优势，让?；さ厍耐恋?、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，提高生态产品价值，促进生态?；ぶ魈謇娴玫接行Р钩?。建立市场化运作的生态?；げ钩セ鹦枰坑辛Φ闹贫缺Ｕ?，《条例》为社会投资者参与生态?；げ钩ヌ峁┝朔梢谰?，有助于培育各类市场主体，引入各方资源开展多元化项目开发，形成可持续的生态保护补偿机制。
三、继续夯实《条例》的实施组织和保障体系
《条例》的出台，标志着我国生态保护补偿实践有了充分的法治保障，发挥生态?；げ钩シㄖ涡?，关键在于如何全方位、全过程落实落细各项各类政策，要在以下方面强化实施组织和保障体系建设。
（一）强化组织保障，夯实协调机制
协调机制是我国生态?；げ钩ブ贫热〉贸晒Φ闹匾逯票Ｕ?。《条例》明确规定，国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境等部门依据各自职责负责相关工作。建议充分发挥生态补偿工作部际联席会议牵头部门职责，推动有关部门形成工作合力，共同落实各项重点工作的生态?；げ钩バ骰啤Ｗ龊霉ぷ魍平耐?，也要立足本土、放眼世界，积极开展国际交流，不断吸收融合国外最新理论和实践成果，宣传推广我国生态?；げ钩チ煊虻某删秃途椋埠弥泄适拢峁┲泄桨浮?/span>
（二）加大补偿力度，拓宽资金渠道
《条例》为生态?；げ钩サ淖式鸨Ｕ虾皇盗朔苫?，明确了中央财政通过国家重点生态功能区转移支付、自然?；さ靥逑瞪；げ钩ァ⒎掷嗖钩?、地区间补偿引导支持等渠道提供相应补偿资金；同时要求有关地方人民政府应当按照规定及时落实资金。在补偿资金来源得到基本保障后，建议以重点生态功能区转移支付为重点，持续加大补偿资金投入力度，推动提高相关地区居民生计水平，让生态?；ふ卟怀钥?、有干劲。在财政资金投入以外，建议充分借鉴成熟产业基金的运作经验，探索发挥生态?；げ钩セ鸬拇饔煤头糯笮в?，以市场化手段形成生态?；げ钩チ夹匝坊?。
（三）加大技术支撑，强化激励约束
总体来说，仍然要坚持发挥政府对生态环境?；さ闹鞯甲饔茫忧恐贫冉ㄉ瑁晟品ü嬲?，创新体制机制，拓宽补偿渠道。目前，生态?；げ钩ハ喙丶嗖?、统计、标准等技术体系还不完善，要有序推进相关理论和规范性技术文件的研究和制定，为开展相关工作提供扎实的基础数据和科学的操作指南。要加强从资金预算绩效管理到政策实施效果后评估的绩效评价体系建设，对生态?；げ钩ピ鹑温涫登榭?，生态?；すぷ鞒尚Ы凶酆掀拦?，让补偿资金能见实效。此外，建议加大激励引导，对生态功能特别重要、补偿机制有创新、实施效果好、示范带动作用强的地区予以资金奖励和政策倾斜，并推动奖励资金更灵活地使用。
（四）打好政策组合拳，发展生态产业
完善与生态?；げ钩ハ嗯涮椎牟普⑺笆?、绿色金融、绿色产品等领域的政策支持，统筹多领域生态保护补偿资金、项目，充分发挥相关政策与生态保护补偿的协同推进作用。鼓励地区间结合乡村振兴工作拓展产业扶持、人才交流等多种补偿形式，建立生态产品供给地区和消费地区基础设施、生态环境、产业发展等方面的区域联动机制。通过生态环境导向的开发模式等鼓励和支持社会资本积极参与生态?；ば薷吹娜?，以“生态保护修复+产业导入”、生态系统碳汇等方式获得收益，形成“谁修复、谁受益”的生态?；ば薷醇だ?。培育有效市场，加快资源环境要素的市场化改革进程，引导地方发挥生态比较优势，找准产业定位，发展生态产业，拓宽生态产品变现渠道，增强上下游高质量发展的内生动力。
（五）厘清实施主体，提高《条例》实施效力
机制建设方面，县级以上人民政府应当加强对生态保护补偿工作的组织领导，将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全工作机制、组织和督促各级各部门开展相关工作。资金管理方面，在保障资金投入的同时，及时下达、核拨补偿资金，加强对资金落实和使用的监督管理，并按照规定实施资金预算绩效管理。维护生态保护补偿制度的权威性和严肃性。在实施保障方面，全面推进信息公开，依法接受各种监督，加大实施效果宣传，让《条例》真正成为保驾护航生态文明和美丽中国建设的法律武器。
（作者：王金南系全国政协常委和人口资源环境委员会副主任、生态环境部环境规划院荣誉院长，中国环境科学学会理事长，中国工程院院士；刘桂环系生态环境部环境规划院首席专家，生态环境补偿研究中心主任）
原标题：《专家解读之一 全面开启生态补偿新篇章 保驾护航生态文明新征程》来源 ｜ 国家发改委、中国环保产业协会
